首先是《立法法》仅规定了省、自治区人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准，但未规定应否进行合理性审查，也规定对于相抵触的是否予以批准及应如何批准。
摘要: 作为当代西方宪法人权理论与实践机制的两大典型，美国联邦宪法与德国基本法在生育自由的保障与规制方面呈现出诸多共性与分殊：前者将生育自由纳入隐私权的保障范围，后者则以自我自决权涵盖生育自由的保障，但均以个人的自治与自决为基本内涵。对于决定是否生育孩子这一影响个人的根本问题，个人有自由不受缺乏理由的政府侵犯。
[3]《人口与计划生育法》第17条规定：公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。首先，在权利的规范领域方面，无论是纳入隐私权还是自我决定权的保障范围，生育自由的要旨均指向——个人有关生育事项的高度自治与自决。从规范与事实两个角度考察，无论是在贯彻实施我国《宪法》确立的人权保障原则的层面上，还是基于人口学等功能主义视角，为缓解我国人口结构变化引起的人口老龄化危机(生育率远低于更替生育率、人口红利消失等)，提升我国生育制度的法治化水平、建构一个以生育自由为基本价值立场的生育制度规范体系，具有十分重要的实现意义。注释: *基金项目：国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果。参见湛中乐、谢珂珺：《论生育自由及其限制》，载《人口研究》2009年第5期，第100页。
这种规制方式既明确了生育自由的界限，又发挥对其限制条件实施限制的效果——即明确了除了胎儿生命权以外，生育自由具有绝对的排他性，只有当生育自由与生命权(所有基本权利之前提)发生冲突时，方构成对其实施规制的正当理由。《基本法》第2条第2款对生命权的保护包括已经出生的人、具备独立存活能力的胎儿以及任何已经存在的人之生命，不得将孕育过程中生命的各阶段或者在未出生和已出生生命之间作差别对待(BVerfGE39)。由于公民具有了公共责任，因此在参与行政过程中其自身素质、能力、品行等传统私人信息必须要向公众开放，做到足够透明。
（二）公民参与行政的具体风险领域 1.公法上的授权与委托 在行政法上公民可以基于宪法或法律的授权取得公法上的行政主体身份，直接行使行政职权，产生法效果，而个体由此获得相应的收益，其本质上就是个体分享国家的行政权。另一方面，它也要求政府的现代治理必须建立在充分尊重、肯定个体行动的基础上，政府要更加按照法律和公共性的要求接纳公民对行政的参与，要一定程度上对公权力的单方面运行保持谦抑和警惕。现代行政法上讨论参与程序所要求的透明度，与一般的政府决策公开和行政决定公开不同，具有更高的流动性，其建立起来的最基本原则是技术支撑下的全过程公开。传统行政合同理论更强调行政机关基于行政优益和高权色彩对参与的公民一方进行问责，但公民一方同样应该可以反制公共部门，形成某种权利—权力的制衡。
最后，不是身为citoyen[公民]的人，而是身为bourgeois[市民社会的成员]的人，被视为本来意义上的人，真正的人。公民参与行政是现代社会对行政活动本质认识深化与社会复杂变迁的产物，同时，习近平总书记指出：要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。
以此来反思中国的制度，我们发现包括《行政处罚法》在内的很多法律并没有明确这样一个原则，这极容易带来一个后果：如果行政机关可以轻易越过参与案卷所载明的证据而另行作出行政决定，参与也就没有了意义。同时，对于公民个体，还应该考虑其聚合责任规则体系的建立，也就是有来自于独立的第三方、公民主体本身的监督及自律(或者可以称为公民主体的行政法义务与责任机制)，[62]从而建立一套完整、多元、无缝隙的问责体系。在中国，这尤其表现在由于缺乏透明、竞争、对话的秩序，公共参与或公私合作往往演变为权力寻租的另一种形式，或者是少数人与政府进行勾连，完成对公共利益的围猎，合作仅仅成为一种形式，或者在合作失败后出现责任真空，政府与民间资本皆逃避责任。公民委员会由非政府雇员构成，他们的主要工作机制包括：要求规制机构对于各种规制政策涉及的技术性问题作出尽可能贴近普通人的说明和揭示。
最终在共同致力于对公共价值的追求上实现政府的现代治理转型。（1）合作方选择的瑕疵 无论何种形式的公私合作，首先遇到的一个问题就是如何正确地选择合作方，如何避免公私合作变成一种侵吞公共利益的合谋，甚至成为少数公权力部门、个人通过公私合作来进行权力寻租。首先，缺乏法典化的规定，导致公私合作的法律依据模糊，缺乏体系化的规范。在大规模的公民参与中如何设计有效保证参与人进行实质辩论与理由交流的程序机制，参与人如何确定?有哪些具体的辩论权利?受到不公正对待如何有效救济?在实践中都缺乏足够的实效。
[21] 从而，所谓人的异化在社会的逻辑下就表现为人失去了对自我作为一种社会关系的类存在物的历史感受，从一种社会公共生活中的公民变成了纯粹的私人，马克思进一步反思了大革命《人权宣言》将公民资格理解为个体工具的悖论：citoyen[公民]被宣布为利己的homme[人]的奴仆。公共政策的信息获取、意见提出和反馈必须建立一个方便公众以较少时间获得的制度与技术平台，同时在这个过程中不收取费用。
马克思认为，市民社会建立在犹太教精神之上，市民社会从自己的内部不断产生犹太人。[22]《马克思恩格斯全集》第3卷，第185页。
也有学者抽象出这些方式在程序上的基本特征予以界定公私经济任务主体之间的合作，两方合同当事人约定将货币或者其他可交易的资本作为投资纳入共同的服务过程。由此可见，如果不能如马克思所主张的，建立起人民直接有效管理国家事务的真正的民主制，即便在一个现代国家形态里，人的异化仍然不能消除，这就是公民参与行政，进入国家管理活动第二重风险的根源。为此，本文提出，公民参与行政是有严格、实质的规范性条件的，并非仅仅赋予其参与资格就能实现高质量的参与。例如金钱(体现为应该免费)、必要的信息、充分的时间和优良的后勤服务，必须在占有这些充足资源的情况下才能有实质的物质保障和必要条件。然而，这种论证遭到了很多批评：例如，在公共领域中的人，其本质不能仅仅是原子式的个人，还应该具有共同体的内在属性。（2）建立多元问责的规则。
[24]《马克思恩格斯全集》第3卷，第189页。[47] 3.公共领域的协商制定行政规则 公民参与行政的第三个主要领域是与行政机关协商制定具有法律效力的行政规则，其又有以下三种形式。
很多参与程序违背初衷都是在理念和技术上没有处理好谁来参与这一根本问题。（2）公共责任性丧失 与确定合作方瑕疵伴随的就是人们对于公共责任性丧失的深深担忧。
行政问责的本质是一种公共任务承担者对相关部门就行政任务的承担进行实质理由陈述的论坛。[34]前者是公民作为非公务人员辅助行政机关完成某项具体活动，本质上是一种行政工具，例如德国法上规定的警察协助人，在事故、紧急情况下协助警察处理事务，我国《道路交通安全法》第70条也规定了在道路上发生交通事故……乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助。
早期的参与模式仅仅是参与人在特定行政程序中主张自己的权利受到了政府的侵犯，而要求通过参与实现自己的权利，它的核心是通过参与限制行政裁量权。在黑格尔看来，所谓市民社会的伦理非充分性，可以概述为如下几个方面：首先，市民社会是一个需求体系(system of needs)，即需要与需要的满足。例如公民在承担行政任务的过程中，由于专业技能、职业态度和法律素养等等原因在主观或客观上滥用法律授予的权力。在公共领域中，参与的本质就是通过陈述理由而进行利益权衡。
在这个意义上，公民参与行政需要设计以理性协商和论辩为核心的理性对话程序，而不是一般的确保参与资格的正当程序。[30] 大陆法系国家也发展出多种公私合作的形态，并建立了不同的规则。
对于公私合作等参与形式来说，建立一个竞争性的遴选对话机制尤为重要，这既能保证真正有实力的公民脱颖而出，也是防止权力寻租、滥用裁量权的关键。2.程序的公正性与公共性提升 无论何种层次的参与，都必须建立起程序的公正性与公共性的基本标准，而这个基本标准的核心应该是确保理性对话机制能够充分发挥作用，最大程度追求和实现公共利益。
在合作制定标准、规则的过程中，如何防止利益俘获，制定标准的过程是如何妥善处理科学与民主的关系的，这些也都必须建立透明度和信息公开的标准，才能更好提高标准的可接受性。(R.Baldwin,M.Cave and M.Lodge,eds.,The Oxford Handbook of Regulation,Oxford:Oxford University Press,2010,pp.66-67) [2]余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验：中国城市公用事业绿皮书NO.1》，上海：上海人民出版社，2005年，第16-19页。
这里一个重要的原因在于：公民分享了行政权，从而掌握了有关第三人的利益、信息，那么它就有可能利用参与行政获得的权力优势对第三人造成侵犯，尤其在法治环境不理想的国家还有可能导致行政与公民合谋，利用私法的手段直接侵犯第三人。这些问题得不到解决，则行政活动的核心目标——追求公共利益将无法有效实现。最终约定的各自权利、义务(尤其是公民获得的利益以及评估标准)。由于传统上各国行政程序法厘定的参与标准往往是利害关系人，一般公众无法对相关政策发表意见，陈述对于公共利益的主张。
[31]欧盟为帮助成员国整合公私合作的一般法律框架，在2004年发布了公私合作绿皮书，形成了体系性的制度框架。4.问责制 问责制的建立也是国际学术界近几年对于参与行政讨论较多的话题。
例如，2013年党的十八届三中全会决定推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买[4]。第三，这种例外和暂时的正当性必须结合任务数量(数量标准)和公民行使的实质理由(质量标准)。
[14]可见，保障公民具体的、现实的参与权利非常重要，习近平总书记由此深刻指出，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。是否有足够的财政、技术、人才等承担行政任务的能力。
